Qu’est-ce qu’un fonctionnaire ?

L’année politique commence fort  : alors que 2019 devrait être marquée par une réforme de la fonction publique, la polémique sur la rémunération de Chantal Jouanno ajoute un coup de projecteur sur les agents publics, et en particulier les plus grassement payés.

Alors qu’il y a un an et demi sortait le dernier ouvrage de Philippe Nemo consacré à la Philosophie de l’impôt, et donc au financement principal de l’État, il paraît intéressant de s’interroger sur son personnel et en particulier sur les 4 millions d’agents publics disposant d’un statut, allant de l’infirmière au secrétaire administratif.

Tantôt fainéants, tantôt serviteurs de l’intérêt général, très peu de gens se sont pourtant interrogés sur ce que signifie être fonctionnaire.

Une nécessité territoriale

Dès le Moyen-Âge, le royaume de France s’est trouvé face à un impératif de maillage du territoire. La monarchie connaît alors plusieurs modes d’organisation de ses employés qui se répartiront en quatre catégories  : les officiers héréditaires, dont la fonction est vénale et sujette à spéculation ; les commissaires nommés directement par le roi ; les ingénieurs issus d’écoles et enfin les commis, employés précaires nommés et révoqués au bon vouloir de leur hiérarchie. Cette précarité et cet arbitraire entraîneront la mise en place d’embryons de statuts, notamment pour certains employés communaux.

À partir du XVIIe siècle apparaissent les premiers concours destinés à accorder un statut à certains agents, ce qui n’empêche pas ces fonctions d’être gangrenées par une forte corruption qui sera au cœur de la première refonte révolutionnaire puis impériale, avec de véritables statuts par corps.

L’abolition des privilèges de 1789 entraîne l’abolition de la vénalité des offices, lorsque Napoléon, dans son œuvre d’organisation administrative, instaure les premiers grades et emplois. Cette évolution n’empêche pas la corruption de continuer, avec une forte tendance au clientélisme. Beaucoup profitent alors de leur position pour obtenir des rentes et des congés de longue durée.

Après une période d’épuration, la Troisième république reconnaîtra, en 1901, la liberté syndicale et le droit de grève des agents publics.

Il faudra attendre le régime de Vichy pour voir la première tentative de statut général de la fonction publique, animé par un fort corporatisme et introduisant déjà l’exigence de nationalité française.

Annulé à la Libération, ce statut sera remplacé en 1946 par la vague de renouvellement du corps administratif français, dans la lignée de la création de l’ENA.

Dans les années 1950 sont institués les statuts des deux autres fonctions publiques. Après l’ordonnance de 1959 faisait suite à la nouvelle république, le statut actuel date des réformes du ministre communiste Anicet Le Pors qui ont égalisé tous les régimes derrière un seul et même statut, animé notamment par des exigence d’égalité des sexes.

Si l’objectif affiché de ces statuts est la neutralité de la fonction, les différents travaux qui ont précédé leur vote montrent davantage un impératif d’acquis social. En dehors de cette question, il reste donc très compliqué de savoir ce qui justifie l’idée de fonction publique.

Une définition purement technique

Juridiquement, est donc fonctionnaire celui qui dépend d’un statut, mais cette définition reste totalement technique et ne répond pas à la question fondamentale visant à savoir pourquoi un fonctionnaire doit en être un.

Le terme le plus récurrent pour caractériser ce que fait un fonctionnaire est celui d’intérêt général. Ce terme est suffisamment vague et a bien évolué selon les époques  : du bien commun sous la monarchie, bonheur général de la société tel qu’issu du droit naturel classique, la Révolution consacre l’utilité commune et la nécessité publique, qui permettront par exemple de justifier des atteintes aux droits naturels les plus fondamentaux comme la propriété.

Cet intérêt général est censé être au cœur du service public, mais ce dernier n’a également aucune définition claire.

Sur le plan historique, le service public a eu de nombreuses formes, dont la plupart justifiaient des situations de monopole légal, généralement de l’État, à l’exception notable des œuvres sociales de l’Église tout de même financées par l’impôt.

Le service public, comme d’autres domaines, sera un des terrains de jeu de la croissance de l’administration à travers les siècles. On peut alors citer les banalités, capital de l’activité agricole (moulin, boulangerie, ferme …), propriété du seigneur, mais également les communes qui, à partir du XIe siècle, commencent à prendre le contrôle de l’instruction, des fontaines ou encore des tours de guet.

Deux cents ans plus tard, Louis IX instaure un début de service public à travers les établissements pour le commun profit, mais il faudra attendre l’absolutisme pour voir ce qui s’apparentera déjà à un État-providence. En effet, le monarque absolu se considère alors comme propriétaire du royaume, assurant le bonheur de ses sujets. À cette fin, il s’octroie des compétences économiques et sociales, telles que la gestion du commerce, des ponts et des chaussées.

1789 provoque un renversement. Le roi n’est plus maître, mais organisateur de la chose publique. L’émergence, au XIXe siècle, des premières théories socialistes donnera naissance aux premières administrations centrales de santé, d’instruction et de gestion du patrimoine puis, un siècle plus tard, à l’État-providence, républicain cette fois-ci.

Sur le plan juridique, la question a commencé à se poser au XXe siècle, avec ce qu’on appellera l’École du Service public de Duguit, Rolland et Jèze. Cette école, comme son nom l’indique, mettait au cœur du droit administratif l’idée de service public.

Si la plupart des définitions issues de cette école s’accordent sur l’importance de la puissance publique, le rôle dégagé oscille entre interdépendance sociale et intérêt général, lequel est associé à une carence de l’initiative privée.

Mais c’est Gaston Jèze, candidat socialiste malheureux en 1919, qui donnera la définition la plus étonnante, renvoyant le service public à une question d’intérêt général prise en charge par les gouvernants dans un pays donné à une époque donnée.

Le point commun de ces définitions, rejoignant aujourd’hui la plupart des dictionnaires juridiques, est une vision purement descriptive propre aux positivistes. Aucune de ces définitions n’apporte de contenu prescriptif de ce que devrait être le service public dans une société juste. Cette définition fait naturellement écho à celle, cette fois uniquement technique, de fonction publique. Il est donc très compliqué de déduire la philosophie sous-jacente, d’autant que de nombreux agents publics, aujourd’hui, ne sont pas des fonctionnaires, tout en remplissant une mission de service public.

L’impératif financier au cœur du débat contemporain

À la fin du siècle dernier, le premier choc pétrolier a mis en lumière la question du coût de la fonction publique.

Ce constat salutaire n’empêche pas un étrange mélange des genres dans un pays déjà habitué aux monstres législatifs. Certaines politiques, y compris animées par des objectifs de réduction du poids de l’État et généralement inspirées par l’École des Choix publics, appliquent alors des méthodes de gestion des entreprises privées, comme le recours à des agents contractuels à partir de 1983. Une conception composite qui évite pourtant de se poser la question de ce qu’est le service public et, par lui, de ce que signifie la fonction publique. Une usine à gaz par dessus une autre, à la manière des ordonnances Macron, simples traitements symptomatiques de la complexité législative, écartant la question des causes profondes de cette dernière. Un point qui n’est pas sans rappeler une des thèses principales de Friedrich Hayek.

Le financement est un sujet fondamental lorsqu’on sait que seuls 21 % des dépenses publiques actuelles concernent un secteur régalien et que cette part ne cesse de diminuer depuis au moins 19 ans. Pourtant, s’il est évident aujourd’hui que de nombreux domaines définis comme relevant du service public sont loin de justifier un monopole, qu’il s’agisse de l’État directement ou d’établissements publics, ils n’exigent pas nécessairement non plus l’existence d’une fonction publique statutaire. Dans ce sens, les exemples internationaux ne manquent pas.

Des États sans fonctionnaires

Si les interrogations relatives à la fonction publique semblent très franco-françaises, hors de nos frontières, la question a déjà souvent été tranchée depuis longtemps, qu’il s’agisse de l’Allemagne, du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande ou de la Suisse.

En Allemagne, les agents sont recrutés librement par les administrations avec, parfois, des examens s’apparentant davantage aux tests de recrutement qu’aux concours que nous connaissons ici.

Outre-Manche, où l’on a connu au début de la décennie des réformes draconiennes, la fonction publique se limite à la Couronne, le Civil service, qui exclut par exemple les enseignants. Les civil servants sont nommés unilatéralement par la Couronne et le pouvoir discrétionnaire dont elle dispose reste très loin de l’emploi à vie français, et ce en incluant ses tempéraments.

Au pays des All Blacks, en 1988, les réformes conduites par les travaillistes (!) ont tout simplement mis fin à la fonction publique. Une situation très bien racontée dans un livre sorti en 2008.

Enfin, de l’autre côté du Jura, en Suisse, le concept de statut protecteur est parfaitement exotique. Seuls les cantons de Genève et de Vaud, d’influence française, ont connu l’emploi à vie tandis que le reste de la Confédération privilégiait le système des mandats, s’apparentant à de simples CDD. Ce statut, déjà très proche du secteur privé et datant de 1927, a été purement et simplement abrogé au début des années 2000 suite à une votation initiée par la gauche et l’USS – qui s’opposaient à l’abrogation. Il s’agissait de la suite logique de ce qui avait été fait dans le cadre cantonal durant les années 1990.

La fonction publique est donc bien loin d’être unique, et ce déjà en Europe. Une raison de plus d’en appeler à une grande réflexion sur ce que signifie être fonctionnaire alors qu’un énième ajustement à la marge pointe le bout de son nez.